專家談：排污許可制和環評如何各司其職？
“持證(zheng)(zheng)排(pai)污、按證(zheng)(zheng)排(pai)污、無證(zheng)(zheng)不(bu)得排(pai)污”，正(zheng)在全國形成(cheng)(cheng)共識。截至目前，我國已經(jing)累(lei)計(ji)完成(cheng)(cheng)18個行(xing)業(ye)、3.9萬多家企(qi)業排污許可證核發工作(zuo)。根據安排， 2019年要(yao)實現排污(wu)許可證覆蓋(gai)污(wu)染(ran)預(yu)防(fang)攻堅戰所有重(zhong)要(yao)行(xing)業，2020年實現排污許(xu)可全覆蓋。生態環境部(bu)部(bu)長李(li)干(gan)杰在2019全國生態環境(jing)保護(hu)工(gong)作會(hui)議(yi)上的講話中明確要求(qiu)，2019年要(yao)(yao)加快推進(jin)重(zhong)要(yao)(yao)行業排(pai)污許可證核發(fa)，部署(shu)開展“發(fa)一個行業、清一個行業”的清理整(zheng)頓，制定排(pai)污許可與環評、執法銜接工作方(fang)案(an)。
環(huan)評和排污許(xu)可(ke)，同為生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境治(zhi)理(li)體系(xi)的重要組成(cheng)(cheng)部(bu)分，二者的改革也都正在進行。做好銜接，確保其在生(sheng)態(tai)(tai)環(huan)境治(zhi)理(li)中形成(cheng)(cheng)合力至(zhi)關重要。
環評(ping)和排污許可各司何職？
復旦大學環(huan)境科學與(yu)工(gong)程系教(jiao)授包存寬告(gao)訴(su)記者，環(huan)評是服務決(jue)策(ce)(ce)的(de)，是預防性政策(ce)(ce)工(gong)具，評估某(mou)個項(xiang)目到底要不要做，如果做，會(hui)有什么風險，需要采(cai)取哪些(xie)治理措(cuo)施等，其價值在于決(jue)策(ce)(ce)初期（決(jue)定(ding)之前）為決(jue)策(ce)(ce)提供信(xin)息與(yu)技術(shu)支持。排污許可證(zheng)是作(zuo)為未來監管企業或項(xiang)目運行(xing)排污行(xing)為的(de)依據，是生態環(huan)境部(bu)門(men)發放(fang)給(gei)企業的(de)生產(chan)許可證(zheng)。
“不過，是(shi)(shi)否要給許可(ke)、給多少許可(ke)，還要從三個方(fang)面進行考(kao)量：首先(xian)就是(shi)(shi)污(wu)染物排放標(biao)準，這是(shi)(shi)底線要求；其次要看項(xiang)目(mu)所處行業的(de)平均水平，一些發達地(di)區還會要求工(gong)藝的(de)先(xian)進性(xing)；第三要看當地(di)是(shi)(shi)否有(you)足(zu)夠(gou)的(de)環境(jing)容量，如果處于環境(jing)敏感(gan)地(di)區，即(ji)使項(xiang)目(mu)技術(shu)先(xian)進、能(neng)夠(gou)實現達標(biao)排放也(ye)不能(neng)建設。”包(bao)存寬說(shuo)。
在我國的(de)生態環境領域(yu)，有(you)環評、排污許可、總量控制等多項制度同時實施，但(dan)執行并不均衡。過去，環評被賦予(yu)了過多的(de)功(gong)能(neng)，但(dan)由(you)于不少環評是(shi)“先(xian)上車后(hou)買(mai)票(piao)”，使(shi)其失去了作為預防性工具的本(ben)意。而排污許可制(zhi)則在確立(li)后(hou)的很(hen)長一段時間內，沒有(you)發揮有(you)效作用。
因此，當下(xia)環評審批和排污許可的改(gai)革正在穩步推進(jin)。包存寬認(ren)為，這與整個環境管理(li)制(zhi)度體系改(gai)革的邏輯是一致的，就是做好“加減法”。 當然(ran)，對于環評是做“減法”，減掉環(huan)評(ping)不該承擔的(de)；對于(yu)包括排污許可證制度在內的(de)其(qi)(qi)他環(huan)境(jing)管理制度，是做好加法(fa)，zui終讓其(qi)(qi)恢復本質功能。
環評和(he)排污許可如(ru)何協同發力？
當前，排(pai)污許(xu)可(ke)(ke)證核發(fa)工(gong)作正在各地開展，但這一過程(cheng)(cheng)中(zhong)也(ye)出現了(le)環評(ping)要(yao)求(qiu)與排(pai)污許(xu)可(ke)(ke)要(yao)求(qiu)有矛(mao)盾(dun)的(de)(de)地方。對(dui)此，包存(cun)寬認為(wei)，出現矛(mao)盾(dun)是正常的(de)(de)，因為(wei)這兩項制(zhi)(zhi)度的(de)(de)目(mu)的(de)(de)不同(tong)(tong)、服務對(dui)象不同(tong)(tong)，相(xiang)對(dui)于項目(mu)來說所處的(de)(de)階段也(ye)不同(tong)(tong)。二者(zhe)存(cun)在矛(mao)盾(dun)之(zhi)處，也(ye)正是其需(xu)(xu)要(yao)銜接的(de)(de)理(li)由。生態環境問題的(de)(de)解決，不能靠(kao)一項制(zhi)(zhi)度單打獨斗，而(er)(er)是需(xu)(xu)要(yao)發(fa)揮協同(tong)(tong)作用，而(er)(er)且制(zhi)(zhi)度也(ye)需(xu)(xu)要(yao)在實施過程(cheng)(cheng)中(zhong)逐(zhu)漸完(wan)(wan)善。但完(wan)(wan)善不是強(qiang)化，而(er)(er)是優化，就像現在給(gei)環評(ping)做減法，也(ye)是為(wei)了(le)實現優化的(de)(de)目(mu)的(de)(de)。
“環評和(he)排(pai)污許可分別承擔不同的功能，做好銜接(jie)的關鍵是要分清界(jie)限(xian)，確保其在各自的階(jie)段發(fa)揮作用，銜接(jie)不是要把(ba)手伸到對方領域去。”包(bao)存寬(kuan)強(qiang)調。
事實上，早(zao)在2017年11月，原環(huan)境(jing)保(bao)護部辦(ban)公廳曾發布《關于做好(hao)環(huan)境(jing)影響(xiang)(xiang)評(ping)價制(zhi)度與排污(wu)許可制(zhi)銜(xian)接相關工作的(de)通知》，明確環(huan)境(jing)影響(xiang)(xiang)評(ping)價制(zhi)度是(shi)建設(she)項目的(de)環(huan)境(jing)準入門檻，是(shi)申請排污(wu)許可證(zheng)的(de)前提和(he)重(zhong)要(yao)依(yi)據(ju)。排污(wu)許可制(zhi)是(shi)企(qi)事業(ye)單(dan)位生產(chan)運營期排污(wu)的(de)法律依(yi)據(ju)，是(shi)確保(bao)環(huan)境(jing)影響(xiang)(xiang)評(ping)價提出的(de)污(wu)染預(yu)防設(she)施和(he)措施落實落地的(de)重(zhong)要(yao)保(bao)障。
浙江省海寧(ning)市在其發布的(de)(de)(de)(de)排(pai)(pai)污(wu)(wu)許可證(zheng)(zheng)制(zhi)度(du)(du)改革試點(dian)方案中也明(ming)確，要(yao)整合(he)(he)污(wu)(wu)染(ran)源(yuan)管理制(zhi)度(du)(du)。以排(pai)(pai)污(wu)(wu)許可證(zheng)(zheng)為污(wu)(wu)染(ran)源(yuan)管理核心(xin)和主線，重構(gou)排(pai)(pai)污(wu)(wu)許可證(zheng)(zheng)制(zhi)度(du)(du)與現有污(wu)(wu)染(ran)源(yuan)管理制(zhi)度(du)(du)間的(de)(de)(de)(de)關系，使排(pai)(pai)污(wu)(wu)許可證(zheng)(zheng)成(cheng)為已有制(zhi)度(du)(du)的(de)(de)(de)(de)整合(he)(he)平臺，環(huan)評作為核發排(pai)(pai)污(wu)(wu)許可證(zheng)(zheng)的(de)(de)(de)(de)重要(yao)依據，建(jian)設項目環(huan)保“三同時”要(yao)求納(na)入排污許可(ke)證(zheng)內容，以對排污許可(ke)證(zheng)的監管來強化(hua)“三同時”制度執行(xing)率(lv)，總量控制目(mu)標通過排污許可證(zheng)形式(shi)分解落實到污染源。
美(mei)國(guo)的(de)(de)環(huan)評和排污(wu)許(xu)可(ke)制度(du)實(shi)施(shi)已(yi)久，也積累了一些經驗。美(mei)國(guo)的(de)(de)環(huan)評制度(du)相對簡單(dan)，主要審查項目(mu)的(de)(de)合法性(xing)、合規性(xing)和周(zhou)邊公(gong)眾的(de)(de)意見。排污(wu)許(xu)可(ke)則(ze)是美(mei)國(guo)污(wu)染管(guan)理(li)的(de)(de)核(he)心，將企(qi)業的(de)(de)排放要求(qiu)、合規性(xing)目(mu)標等全(quan)部(bu)落實(shi)在(zai)排污(wu)許(xu)可(ke)證(zheng)上，實(shi)施(shi)一證(zheng)式管(guan)理(li)。在(zai)這個過(guo)程(cheng)中美(mei)國(guo)環(huan)保(bao)部(bu)門是站在(zai)維護公(gong)眾利益的(de)(de)角度(du)，對企(qi)業的(de)(de)排污(wu)行(xing)為進行(xing)管(guan)理(li)。這不僅要發揮(hui)執法隊伍的(de)(de)作(zuo)用，還要充分(fen)借助公(gong)眾的(de)(de)力量，對項目(mu)主體排污(wu)行(xing)為進行(xing)監督，對發現的(de)(de)違法排污(wu)行(xing)為嚴厲(li)處罰，從而讓企(qi)業真正重視環(huan)保(bao)工作(zuo)。
基層部(bu)門和企業要怎(zen)么做？
相(xiang)對于前(qian)端(duan)的環評和后(hou)續的執法(fa)監(jian)管，排(pai)污(wu)(wu)許可處于承(cheng)前(qian)啟(qi)后(hou)的環節。環評結論(lun)可以(yi)作為頒發(fa)排(pai)污(wu)(wu)許可證(zheng)的依據，而排(pai)污(wu)(wu)許可證(zheng)是后(hou)續執法(fa)監(jian)管的依據。任何(he)制度改革(ge)，zui終都要落實(shi)到實(shi)踐中。在當前(qian)簡政放權背景下，基層生態環境部門(men)如何(he)在完善排(pai)污(wu)(wu)許可證(zheng)制度的同時，更好地服務(wu)地方經濟高質量發(fa)展？
包存寬告訴記者(zhe)，完善排污許可證制度(du)(du)，需(xu)(xu)要從國家層(ceng)(ceng)面進行制度(du)(du)設計，而(er)基層(ceng)(ceng)部(bu)門可以充分利用其所(suo)處基層(ceng)(ceng)的(de)優(you)勢，更了解企業(ye)需(xu)(xu)求，更貼近問題，占據更多信(xin)息(xi)優(you)勢。基層(ceng)(ceng)生態環境部(bu)門要從監管(guan)企業(ye)，變為服務(wu)企業(ye)，在“放(fang)管(guan)服”的(de)“服”上做足(zu)文章，幫(bang)助企業(ye)降低守法成本。企業(ye)的(de)需(xu)(xu)求和困難(nan)，就是(shi)基層(ceng)(ceng)部(bu)門改革創新的(de)動力(li)。
那么，一(yi)家企業的(de)新上項目需要(yao)進行環評和排污許(xu)可申報(bao)，如(ru)何才能更效率(lv)高(gao) 呢？包存寬給出的(de)答案是(shi)兩個字(zi)：市場(chang)(chang)。“咨詢機構能夠提供一(yi)攬子(zi)服務，通過市場(chang)(chang)機制(zhi)，會優化包括環評、排污許(xu)可申報(bao)在(zai)內的(de)服務供給。當然，政府必(bi)須做好(hao)(hao)市場(chang)(chang)規(gui)則(ze)的(de)制(zhi)定并(bing)管(guan)理(li)好(hao)(hao)市場(chang)(chang)，需要(yao)培育市場(chang)(chang)主體的(de)契約精神(shen)。”
這與當前大(da)力推進環(huan)境服務(wu)業(ye)發展(zhan)的思路一致，但(dan)是環(huan)保(bao)產業(ye)發展(zhan)過程中出現的“劣幣(bi)驅逐良幣(bi)”問(wen)題，也讓(rang)不(bu)少(shao)人心有(you)余悸。包存寬說，這背后的原因還是制(zhi)度，沒有(you)給(gei)企(qi)業(ye)環(huan)境守法一個(ge)穩定的預期，企(qi)業(ye)在經(jing)濟利益的誘惑下，就會出現環(huan)保(bao)設施運行不(bu)連續、環(huan)保(bao)治(zhi)理(li)不(bu)到位等問(wen)題。
“在(zai)市(shi)(shi)場中，無論是作為咨詢服務需要方的(de)(de)(de)企業(ye)(ye)，還是作為供(gong)給方的(de)(de)(de)環評機構，都需要一個(ge)穩定的(de)(de)(de)守法預期(qi)。”包存(cun)寬(kuan)強調，我們要相(xiang)信市(shi)(shi)場的(de)(de)(de)力(li)量(liang)，規范(fan)的(de)(de)(de)市(shi)(shi)場能(neng)夠給企業(ye)(ye)提供(gong)有(you)效的(de)(de)(de)服務供(gong)給。在(zai)這個(ge)過程中，政(zheng)府要做(zuo)好服務，確立規范(fan)制度，對違規者(zhe)嚴厲處罰。
來源：中國環(huan)境(jing)報(bao)